比较法视野下的中国特色司法独立原则
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摘要
司法独立原则作为一项重要法治原则，已为世界各国宪法所确立，但表述不一，或仅规定司法权属于法院而不作明确规定; 或明确规定法院、法官独立; 或强调法院、法官独立的同时，也涉及其他司法主体的独立。司法独立是实现司法公正的首要保障，是树立司法权威的必要条件，也是法官职业化的题中之义。中国特色司法独立原则在司法独立主体、司法机关的上下级关系以及独立的程度上有别于西方国家。要确保中国特色司法独立原则的有效实施，必须理顺司法机关与党的领导、司法机关与权力机关、司法机关与行政机关、上下级法院之间、法院内部合议庭与院长、庭长以及司法独立与法官职业稳定性等几个方面的关系。
比较法视野下的中国特色司法独立原则
文 陈光中
一、司法独立的域外考察
作为国家权力运行的重要原则，司法独立之理念源于权力分立与制衡的思想。古希腊先哲柏拉图、亚里士多德都在其著作中阐释了权力制衡的观点;作为西方法治主义奠基人之一的洛克则率先较为详细地阐述了分权理论，他认为政治权力应划分为立法权、行政权和外交权，并由不同的部门执掌。第一次明确提出三权分立主张的是法国启蒙思想家孟德斯鸠，他主张在国家权力中应当赋予司法权一席重要之地，并明确指出:“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”〔1〕
随着资产阶级革命的胜利和现代法治理念的发展，司法独立原则不仅在美、英、法、德、日等西方法治发达国家得以确立，也成为亚、非、拉诸多国家的一项重要的宪法性原则。考察各国宪法规定，可以发现，司法独立原则在各国宪法条文的具体表述上存在着较大差异。概括起来主要有如下几种不同的表达方式:
第一，宪法中未对“司法独立”进行明文规定，仅以三权分立为国家权力框架规定司法权属于法院，此类型主要存在于英美法系国家的宪法之中，包括美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家。以美国为例，1787年《美利坚合众国宪法》第3条第1款规定:“合众国的司法权属于最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。”〔2〕虽然在宪法文本上没有明确规定“司法独立”，但司法权与立法权、行政权的分立本身就意味着司法权独立于立法权与行政权存在，并在不受二者干预的情况下运行。可以说，司法独立实质上是三权分立理论的应有之义。然而，正如任何制度的形成都不是一蹴而就的，美国的司法独立也经历了从法律规定到实际确立的曲折历程。在这一过程中，有两个判例对于司法独立的确立而言是极为重要的，即马伯里诉麦迪逊案〔3〕和蔡斯弹劾案〔4〕。马伯里诉麦迪逊一案开启了美国联邦最高法院对联邦法律进行合宪性审查的先例，赋予了法院对立法及行政机关的制衡权，在实质上确立了法院的司法独立地位。其意义正如学者所言:“司法上拒绝适用法律以及这种权威的程度和范围可视为司法独立程度的指示器……美国在历史经验的基础上，有时假设，没有司法审查，就无真正的司法独立。”〔5〕蔡斯弹劾案之所以在司法独立层面上具有重要意义，不仅仅是因为蔡斯是美国历史上惟一一位遭到弹劾的联邦最高法院法官，而且在于此案宣告了杰斐逊党人“试图利用弹劾这一武器来使司法部门屈从于他们的意愿”〔6〕这一政治权力干预司法独立计划的破产，保障了法官任期，巩固了法官的独立地位。对此，首席大法官威廉伦奎斯特指出，“不能说蔡斯审判的意义是夸张其辞”。〔7〕要是蔡斯大法官被撤职的话，整个宪法结构所依赖的司法机关的独立将不可能实现。作为一个历史问题，蔡斯的无罪判决宣告了基于政治理由被撤销法官职务的危险已经结束。〔8〕历史学家们经常指出参议院对蔡斯免职的失败是司法独立的胜利，并创设了法官不能因其在法官席上陈述了政治观点就被免职的先例。〔9〕
具有不成文法传统的英国原来没有类似美国式的宪法，1998年英国《人权法案》附表1第6条第1款中仅规定裁决个人的公民权利和责任或对其提起的任何刑事控诉时，每个人均有权在合理的时间内接受由一个依法成立的、独立的、中立的法庭公平、公开的审理。
第二，在宪法中明确规定司法权独立，主要规定法院独立或法官独立。这是世界各国宪法中采用的主流方式，包括德国、日本在内的大陆法系国家普遍采用此种形式。如《德意志联邦共和国基本法》第97条第1款规定:“法官独立行使职权，只服从法律。”《日本国宪法》(昭和宪法)第76条规定:“一切司法权属于最高法院及按照法律规定设置的下级法院。”“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”《俄罗斯联邦宪法》第118条第1款和第120条第1款分别规定:“俄罗斯联邦的司法权只能由法院行使。”“法官独立，只服从俄罗斯联邦宪法和联邦法律。”《大韩民国宪法》第101条第1款规定:“司法权属于由法官组成的法院。”第103条规定:“法官根据宪法、法律和良心独立审判。”《卡塔尔国永久宪法》第130条规定:“司法权独立。司法权由不同种类与等级的法院行使，法院根据法律作出判决。”第131条规定“法官独立。除了法律，任何权力都不得凌驾于法官的判决之上。任何主体均不得干预司法程序。”《沙特阿拉伯王国治国基本法》第46条规定:“司法机关是独立机关。判决时，除了伊斯兰教法，没有其他机关可以凌驾于法官之上。”《南非共和国宪法》第165条“司法权”规定:“共和国的司法权赋予法院。法院是独立的并且只受宪法及法律的限制，其必须公正无惧地，不偏不倚地、无偏见地适用宪法和法律。任何个人或国家机构不得干涉法院的运作。国家机构必须通过立法以及其他措施协助及保护法院以确保法院的独立、公正、尊严、开放及效率。法院发出的命令或决定拘束其所适用的所有人及国家机构。”
值得注意的是，一些社会主义国家宪法关于司法独立原则的规定也极为鲜明，如《古巴共和国宪法》第122条规定:“法官独立行使审判权，只服从于法律。”《越南社会主义共和国宪法》第130条规定:“法官和陪审员独立审判，只服从法律。”这些社会主义国家并非实行三权分立的政治体制，说明司法独立可以“姓社”，并非只“姓资”;也并非必然与三权分立挂钩。
第三，部分国家在强调法院、法官独立的同时，也涉及检察机关及其他相关司法主体的独立。如《意大利共和国宪法》第104条第1款规定:“司法部门构成独立自治的体系，不从属于其他任何权力。”第108条规定:“法律规定有关司法组织和法官的规则。法律保障特别法院法官的独立性，同时也保障检察官及参与司法审判的非司法机关人员的独立性。”《南非共和国宪法》第179条第2款规定:“国家立法应当确保检察系统在行使权力时无私无惧、不偏不倚或没有歧视。”
在确立司法独立原则的同时，一些国家在宪法中建立了相应的保障机制。一是规定法官任期固定。对此，汉密尔顿曾指出:“除使司法人员任职固定以外，别无他法以增强其坚定性与独立性;故可将此项规定视为宪法的不可或缺的条款，在很大程度上并可视为人民维护公正与安全的支柱。”〔10〕法国1958年宪法第64条第4款规定:“法官终身任职”。《德意志联邦共和国基本法》第97条第2款规定:“专职法官和按照计划最终任用的法官在任职期届满前，只能在依据法律规定的理由和方式作出司法裁判后，方可违背其本人意愿予以免职，或予以长期或暂时停职、调职或令其退职。可通过立法规定终身制法官的退休年龄。法院机构或法院辖区发生变更时，法官可被调至其他法院任职，或退职，但应保留其全部薪酬。”《阿根廷国家宪法》第110条规定:“国家最高法院大法官和地方法院法官，凡秉公执法的，均可一直任职……”二是规定法官薪金及法院经费的保证。正如汉密尔顿所言:“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”〔11〕俄罗斯联邦宪法第124条明确规定:“法院的经费只能来自联邦预算。联邦预算对法院的拨款，应当能够保障法院依照联邦法律的规定，充分和独立地行使司法权。”阿根廷国家宪法第110条规定:“……法官依法律领取薪金，且在职期间其薪金不得降低。”美国宪法第3条第1款规定:“……最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守得继续任职，并应在规定的时间获得服务报酬，此项报酬在其继续任职期间不得减少。”三是规定法官不得任意罢免。《日本国宪法》(昭和宪法)第78条:“法官除经法院认定为因身心的障碍不适合执行职务的情形外，非经正式弹劾不得被罢免。对法官的惩戒处分不得由行政机关作出。”《大韩民国宪法》第106条第1款:“非因弹劾或被判处监禁以上的刑事处罚，法官不得被罢免;非因惩戒处分，不被处以停职、减薪及其他不利的处分。”
在成为现代法治国家公认的宪法性原则的基础上，司法独立原则进一步成为国际性条约、文件中的重要内容。1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第10条规定:“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”1966年12月通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条作了大致相同的规定。进入20世纪80年代以来，国际社会对司法独立问题给予了更大的关注，并相继通过了一系列有关司法独立的专门性文件:1982年国际律师协会第19届年会通过了《司法独立最低标准》;1983年在加拿大魁北克蒙特利尔举行的司法独立第一次世界会议通过了《司法独立世界宣言》;1985年意大利米兰举行的第7届联合预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》;联合国经济及社会理事会于1989年通过了《关于司法独立的基本原则:实施程序》。这些文件对司法独立的内涵，对司法机关与其他国家机关、执政党及新闻媒体的关系，对法官的资格、任免、任期、权利与义务，以及对司法机关内部的关系作了系统、全面的规定。例如，《关于司法机关独立的基本原则》第22条对司法独立的内涵规定为:“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”所有上述这些国际文件对世界各国确立与健全司法独立的原则和制度，具有重要的指导意义与参考价值。而且这些文件中的一部分对联合国成员国具有约束力。〔12〕至此，司法独立作为一项国际司法准则得到了正式牢固的确立。
二、司法独立是司法规律的必然要求
司法独立原则确立为现代法治和宪政的一项重要原则，乃是司法规律的必然要求，具体言之，可从以下三个方面来分析:
(一)司法独立是实现司法公正的首要保障
公正是人类社会追求的首要价值目标，司法公正是实现社会公正的重要体现和重要保障。司法公正包含程序公正和实体公正两个维度，前者指办理案件过程中所体现的公正，后者指案件实体的结局处理符合公正要求。司法公正是司法追求的核心价值目标，是司法的灵魂和生命线。
司法独立之所以是司法公正的首要保障，从程序上说，它是程序公正的一项主要内容。早在古罗马时代产生的自然正义理念，对审判程序提出了两项基本要求，即“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”和“必须听取双方当事人的陈述”。〔13〕中国古代司法也有“两造具备，师听五辞”〔14〕的要求。在当代，“法官负有对公民的生命、自由、权利、义务和财产作出最后判决的责任”，更必须保证法官站在中立、独立的立场上处理案件，这样才能使得作为“法律帝国王侯”的法官在司法中真正发挥保障实现社会正义的重大作用。
从实体上说，法官独立是准确认定案件事实，正确适用法律的必要保证。众所周知，案件事实发生在过去，只有借助于证据才能全部或部分地还原案件事实真相。对证据的审查判断贯穿于刑事诉讼全过程，其中最重要的是法庭审理阶段。我国《刑事诉讼法》第193条第1款规定:“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。”从认识论的层面看，证据的审查判断程序是审判人员对案件事实的认识逐渐深化，从感性认识上升到理性认识的过程。法庭审理过程中，难免存在着当事人的虚假陈述以及证人的虚假证言，只有通过法庭审理过程中的举证、质证、交叉询问、辩论，法官才能对其陈述的真实性得出更加可靠的判断。这也就是刑事诉讼中直接原则的意义所在。“直接原则乃指法官以从对被告人之讯问及证据调查中所得之结果、印象，才得作为其裁判之基础。”〔15〕法官对各个证据的真伪的判断以及综合全案证据对案件事实的认定，只能依靠法官内心的独立、自由的分析、判断，而不能由上级或其他人员越俎代庖。
(二)司法独立是树立司法权威的必要条件
司法权威作为一种特殊的权威类型，是指司法在社会生活中所拥有的令人信从的地位和力量。司法权威源于法律权威，是衡量一个国家法治建设程度的重要尺度。在法治社会，法律具有至上性和权威性，但法律的至上性和权威性需要法官在法律实施过程中加以体现和维护。而法官的独立性对于司法权威的维护显得极为重要。其原因主要有二:
其一，法官作为法律的实施者，只有保持自身独立和中立才能够不屈服于外界的干扰和压力，做到如马克思所讲的“法官除了法律就没有别的上司”，〔16〕从而有能力、有勇气、有信心执法如山，正确地适用法律，实现司法公正，进而维护法律的统一性和权威性。
其二，我们应该承认，法官是人而不是神，在适用法律的过程中不可能做到“万无一失”，难免会出现这样那样的错误和瑕疵。对于较为严重的错误，需要通过法定程序加以纠正，以此来维护司法的权威性。因为司法的权威从根本上说是建立在司法公正的基础上，如果案件经常发生错误，司法的公信力、权威性就无法树立。但是对于一些较小的瑕疵，反复的纠错改正也不利于维护司法的稳定性以及司法裁判的公信力。此时如果法官在审判中保持独立和中立，即使在实体裁判上存在一些小的瑕疵，不改判也能够获得当事人和社会大众的理解和谅解，从而达到维护司法权威的效果。
(三)司法独立是法官职业化的题中之义
法律作为一种国家制定、认可的行为规范，是由一系列专门的规则体系组成的，知识性、专业性很强。在商品经济形成之前社会生活比较简单、纠纷性质比较单一，对法律职业人员的专业性要求不高。而在商品社会，对他们的专业性技术性要求越来越高，正如有西方法学家所说的:“早期法律秩序通常能够在没有通过适当训练而获得实体法规与诉讼程序知识的专家们的情况下得以维持。但是，当社会变得愈来愈复杂时，法律规范也变得愈来愈具有抽象性和普遍性，因为只有这样它们才能协调组成社会的各种集团的利益与价值。由于同样的原因解决纠纷或对其可能的解决方式提出建议的工作变得更为困难，更需要专门的训练。这时，几乎在所有社会中都出现了一个界限明确并形成独立阶层的集团，即法律专家。”〔17〕可见，伴随着人类社会的逐步发展，社会分工日益细化，人类知识的“无限化”趋势与个体认识能力的有限性现实之间矛盾的持续扩大客观上要求一种专门研习法律知识的群体的存在，法律职业化应运而生。法律职业化的内涵十分丰富，包括专业的法律知识、法律思维、法律职业道德等诸多方面。法律职业者(法律共同体)包含了法官、检察官、律师、法学家诸多职业群体，法官是其中最具有代表性的。司法活动职业化的关键在于法官职业化，司法独立则是法官职业化的题中之义。
法官之所以需要独立，不仅是由于法官必须具有丰富的专业法律知识，而且需要在长期的司法实践中形成了一种有别于社会大众的法律思维方式。所谓法律思维就是“依循法律逻辑，以价值取向的思考、合理的论证，解释适用法律”。〔18〕英国上诉法院首席大法官爱德华·科克认为:“法官具有的是技术理性，而普通人具有的是自然理性，对法律的认识有赖于在长年的研究和积累的经验中才得以获得的技术。”〔19〕以刑事案件审判为例，职业法官在审判过程中，应当秉承着无罪推定与疑罪从无的司法理念，而社会公众更可能被仇视犯罪的情绪所支配而期望作出不利于被告人的判决。当然，我们也不能把法官的法律思维绝对化、神秘化，而应当把法律思维与大众(普通)思维结合起来。正因为如此，司法应当把职业法官与陪审法官加以结合，两方面取长补短、互相补充。
三、中国特色司法独立的特点与改革展望
我国司法制度的建设既要借鉴吸收西方法治国家的经验，又不能照搬西方，而应当立足中国实际形成与中国政治体制相适应的司法制度，司法独立原则也是如此。我国《宪法》第126规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第127条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《刑事诉讼法》等三大诉讼法都有着与《宪法》同样的规定。这些规定形成了中国特色社会主义的司法独立原则。
(一)中国特色司法独立原则的主要特点
根据我国宪法及法律规定，中国特色司法独立原则与西方国家比较具有如下主要特点:
第一，司法独立的主体不同。西方国家所讲司法独立是法官个人的独立，即“法官独立行使职权，只服从法律”，〔20〕并通过一系列制度保障法官独立裁判。我国的司法独立是法院、检察院作为整体的独立，而不是作为个体的法官、检察官的独立。法院和检察院内部分别设审判委员会和检察委员会，前者是作为审判组织对重大案件的处理具有决定权，后者在检察长的主持下讨论决定重大案件。根据我国法律规定，独立审判的主体有三种法定的审判组织，即独任法官、合议庭和审判委员会。其中合议庭是主要审判组织。而且少数疑难、复杂、重大的案件根据法律是由合议庭主动提请审判委员会讨论的，《刑事诉讼法》第180条规定:“对疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”〔21〕可见，在我国，合议庭是主要审判组织。
第二，司法机关的上下级关系不同。西方国家的司法机关一般仅指法院，各级法院是独立的，互相之间是审级上的上下级关系。在我国，上下级法院之间也是相对独立的，是监督指导关系。检察院上下级之间是领导关系。根据《人民检察院组织法》第10条第2款规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。
第三，司法独立的程度不同。考察域外各国宪法文本及司法实践可以发现，域外之司法独立较少受外界制约的，即法官独立审判，只服从宪法和法律，其他任何权力不得干预法官的审判。我国法院和检察院依法独立行使审判权和检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉，其独立性是相对的。首先，司法机关要接受党的领导。党领导社会主义各项事业建设是我国的一项宪法原则，司法机关也必须接受党的领导。其次，司法机关要接受权力机关的监督。按照《宪法》第128条和第133条规定，人民法院和人民检察院由各级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督。
(二)确保中国特色司法独立的几点思考
我国1954年《宪法》规定了人民法院、人民检察院独立行使职权只服从法律的司法独立原则，后来经过多次政治运动，特别是经历了“文化大革命”的十年浩劫，遭到了批判和完全否定。“文革之后”的1982年《宪法》重新恢复了司法机关依法独立行使职权的规定，虽然在实施过程中存在着一定的困难和阻力，但总的来说还是在曲折中得到了维护。
十八大报告中强调要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。结合现阶段司法独立原则实施存在的实际问题及中共十八大报告中深化司法体制改革的精神，笔者认为应当通过改革进一步理顺以下几方面的关系以确保司法机关依法独立行使职权。
1．司法机关与党的领导的关系
在我国，司法机关必须坚持党的领导，这是毋庸置疑的。但党的领导主要应当是政治上和组织上的领导以及方针、路线的领导，原则上不能干预对具体案件的审理。早在1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中党中央就明确指出:“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，并明确宣布“中央决定取消各级党委审批案件的制度”。1986年《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》进一步明确:“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。”然而时至今日，地方党委特别是地方政法委仍然在搞协调办案。由政法委协调办案、拍板定案，显然存在着严重弊端。一是违背了宪法规定的法、检、公三机关办理刑事案件“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，通过协调使三家实际上变成了一家。二是违背了司法的亲历性，造成“审者不判、判者不审”的不合理现象，加大了冤案、错案的风险。如佘祥林、赵作海等冤、错案的酿成，都与当地政法委直接干预有关。三是政法委对因其插手发生的错案不承担任何法律责任，违背了权责相结合的原则。何况现在一些地方的政法委书记或副书记是由公安机关负责人兼任，由政法委协调案件并决定处理结果，无异于将公安机关置于法院、检察院之上。基上，笔者认为应当取消地方政法委协调案件的做法，但对于全国性的大案要案或社会影响重大的个别案件，党中央与中央政法委有权直接或者委托省级政法委进行协调处理，以使这类案件的办理最大程度地符合司法公正与国家大局利益的统一。〔22〕
2．司法机关与权力机关的关系
根据我国《宪法》规定，人民法院、人民检察院由各级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督。对于人大监督法院、检察院工作的具体方式，根据2006年制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”的规定，人大常委会对法院、检察院的工作监督，主要是采取听取和审议两院的专项工作报告、执法检查和视察等形式，没有规定对具体案件的审判可以进行直接干预。实践中，人大常委委员或人大代表个人对具体案件的处理有意见的可以向两院反映，两院应认真对待、秉公处理，但不是必须接受。应当说，目前权力机关与司法机关的监督与被监督的关系，从立法和司法两个层面来看都是比较正常的，应当予以坚持。
3．司法机关与行政机关的关系
行政权力干预司法权力根源于行政权的扩张本性。沃尔夫甘·许茨尝言:“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题!”〔23〕在我国，虽然《宪法》第126条明确规定人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关之干涉，但司法实践中法院和法官根本无法抵制来自行政机关的干预，行政干预司法的案例屡见不鲜。例如，重庆市就出现过“史上最牛公函”:重庆市一工业园区管委会就当地养殖户与爆破公司的诉讼，给一审法院发出措词强硬的公函，要求“一审(法院)不应采信(西南大学司法鉴定所的)错误鉴定结论，应作出驳回原告诉讼请求的判决”，并公然警告法院不要“一意孤行”。原以为胜算在握的养殖场业主等来的却是与公函要求相符的判决。〔24〕由此可见行政权对司法权的干预已达到何种猖狂的地步，而造成这种不正常局面的根源在于司法保障体制的严重缺陷。在我国，地方法院经费基本上由同级地方财政拨付，法院的财政预算是同级政府财政预算的组成部分;地方法院法官的职位也要受到同级政府编制的约束。这种人事、财政上的受制使得法院根本无法摆脱同级行政机关的强势干预。为此，党的十六大报告曾强调要“改革司法机关的工作机制和人、财、物三者管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”笔者认为，应当回过头来参考中共十六大报告的精神，改革现行的法院、检察院财政保障机制，改由中央和省两级划拨，同时逐步将地方法院、检察院的人事管理权从同级地方党委和政府改由上级党委和政府管理。
4．上下级法院之间的关系
在我国，人民法院上下级之间是监督关系。《宪法》第127条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”上级人民法院对下级人民法院的监督不是通过对具体案件的直接指示实现的，下级人民法院对其正在审理的案件有权独立作出裁判。上级法院应当也只能通过二审程序、审判监督程序、死刑复核程序维持下级法院正确的判决和裁定，纠正下级法院错误的判决和裁定来实现监督。实践中，上级法院有时对下级法院正在审理的案件作出指示，下级法院更经常在作出裁判前向上级法院请示。这种指示或请示汇报现象明显违背了宪法、法律的规定。最高人民法院曾多次发出通知，禁止这些不正常现象，例如，2007年《最高人民法院关于完善审判工作监督机制促进公正司法情况的报告》中指出:“最高人民法院严格禁止下级法院就个案的事实认定和如何处理进行请示，确保诉讼当事人有效行使上诉权利，确保下级法院的审级独立和二审的审级监督功能。”但因涉及业绩考核等种种情况，改革效果不甚理想，下级法院的法官为了避免上诉案件被改判，往往先请示上级法院的法官，而后再作出判决。这种作法实际上取消了二审程序的职能。因此，必须重新制定科学合理的业绩考核办法，以杜绝一审法官请示二审法官的违法作法。
5．法院内部合议庭与院长、庭长的关系
在我国，对合议庭独立审判的阻碍不仅来自法院外部，也存在于法院内部，这就是具有浓厚行政色彩的院、庭长审批案件以及庭务会议讨论决定案件制度。
按照法律规定，合议庭是我国法院审理各类案件的基本组织形式。法院院长、各业务庭庭长作为法院内的领导除履行一定的行政管理职责，也参与对具体案件的审理。《法官法》第6条规定:“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”但是，“现实中，庭长、院长对审判工作的组织、协调、指导、监督的职责往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权。”〔25〕这就是所谓院、庭长审批案件制度。这种做法，事实上将庭长、院长的管理、监督权变成了不具有法律依据的审批权，削弱乃至架空了合议庭的审判职权。为此，最高人民法院在1999年制定的第一个“五年改革纲要”中指出要建立符合审判工作方式规律的审判组织形式，“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”2002年7月通过的《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第16条规定:“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。”后续的《人民法院第二个五年改革纲要(2004－2008)》和《人民法院第三个五年改革纲要(2009－2013)》都继续强调要“加强合议庭和主审法官的职责”。令人遗憾的是，这些文件未能消除实践中习以为常的院长、庭长审批案件现象，法律所欲达到的扩大合议庭权力的目的也未能得到真正落实，个别法院甚至出台专门的文件肯定这种没有法律依据的作法。如江苏省盱眙县人民法院出台了《关于明确院、庭长审批审核案件权限的若干规定》，加强以院、庭长为主体的微观个案管理，明确分管院长、庭长在直接指导办案、直接指导法官等方面的管理职责，以制度形式将院、庭长在定案把关、裁判文书签发等方面管理职责固定下来，督促其履行对个案的微观管理。〔26〕其他地方的法院也有类似的规定。
所谓庭务会议决定案件制度，是指对于合议庭无法作出裁决的案件或某些重大案件，由庭长召集副庭长、审判员组成的庭务会议，讨论决定案件结果;对于庭务会议的决定，合议庭原则上应当执行。这种做法也大量存在于司法实践中，个别法院、法庭甚至要求所有案件都必须经过庭务会议讨论决定。〔27〕为纠正这种损害合议庭独立审判的错误做法，2009年12月制定的《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》明确了可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论的案件范围，同时强调这些案件的“讨论意见供合议庭参考，不影响合议庭依法作出裁判”。
院长、庭长审批案件和庭务会议讨论决定案件的制度违背了司法的亲历性，是对合议庭独立审判的严重阻碍，而且没有任何法律依据，因而，必须加以废除。但就现实而言，立即废除这两项制度存在一定难度。一是我国法官整体职业素养不够高，而且不平衡，完全由合议庭独立办案难以保证案件质量。二是合议庭完全独立，难以抵制种种法外因素的干扰。因此，笔者认为院、庭长审批案件和庭务会议决定案件制度的取消难能一步到位，应当有一个准备条件的过程，而且应当与司法机关健全防腐败防外界干扰的机制同步进行。
6．司法独立与法官职业稳定性的关系
要确立中国特色司法独立，还应当保障法官职业的稳定性。法官办案，需要坚守法律，维护正义，难免得罪当事人，得罪领导，或者受到社会舆论的指责。因此，只有保障职业稳定性，才能顶住压力，坚持秉公办案。如果案件未办完，法官帽已丢了，独立办案就会沦为一句空话。结合中国国情和国际经验，必须考虑以下两个问题:
第一，强化法官的身份保障，尽量摆脱有关权力单位和领导人任意调动或撤职的可能性。放眼域外，罢免法官须有法定事由并经严格法定程序是诸多法治国家和地区保障司法独立性的重要途径。如在美国，要弹劾一名联邦法官，除因叛国罪、贿赂罪或者其他重罪和轻罪，或者法官未忠于职守(如职务上的故意妄为，故意并且坚持不尽职责，习惯性的品行不断，以及其他破坏司法行政，使司法机关声名狼藉等)的事由外，还须经严格的弹劾程序并经参、众两院通过，才能剥夺其法官资格。〔28〕又如在日本，法官只有在渎职、玩忽职守或犯有严重损害法官威望的过错的情况下，才能被弹劾。一般情况下，法官的判决不妥，是不能成为被罢免的理由的。其实，在法官的身份保障方面，我国香港地区已取得了成功的经验。按照《香港基本法》的规定，香港法院的法官除了因身体或精神等原因而无力履行职责，或者因为行为不检等而不宜继续担任法官外，不被免职。而且，免职须依法定程序进行。〔29〕香港这种做法对司法独立的保障卓有成效。根据2010年世界经济论坛的报告，就司法独立而言，香港在139个国家和地区中排行第15，是亚洲最优秀的地方之一。〔30〕笔者认为，我国应该通过立法对法官的身份保障作出规定。具体而言，应当明确规定法官一经人民代表大会及其常委会选举和任命，不得任意免职、撤职、调离或降低工资待遇。只有在法官因身体或精神原因不能履行职责，或因触犯国家法律或其他行为不检造成影响而不宜担任法官的情况下，且须经严格法律程序，才能对法官进行调离、免职、撤职或降低工资待遇。当然，担任领导职务的因工作需要的调动另当别论。
第二，进一步提高法官的薪酬与待遇水平，这是保障法官职业稳定性的重要途径。从国外经验来看，给予法官相对较高的薪酬与待遇水平是诸多现代法治国家的通行做法。例如，在美国，据一项调研结果显示，2002年联邦地区法院法官的税前收入为15万美元，上诉法院的法官收入为159900美元，最高法院大法官的年收入为184400美元。破产法官和审裁法官的年收入比地区法院的法官要少10%左右。远远超过2004年美国公务员人均薪酬约7万美元的水平。〔31〕又如在日本，法官的月工资最低等为93．7万日元，〔32〕与处长级公务员之工资水平相当。〔33〕回视我国，我国法官的工资标准实行行政机关公务员的工资标准，薪酬一直处于相对较低的水平。尽管近年来法官与公务员一样经历了多次加薪，但较之国内其他阶层仍属较低水平。这很难留住优秀法官人才，使部分法官流失，影响法官的职业稳定性。因此，我国应当适度提高法官的薪酬与待遇水平，原则上略高于相同等级的公务员，以增加法官的职业认同感和荣誉感，保障法官职业的稳定性。
注释：
〔1〕［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1997年版，第156页。
〔2〕本文所引用的现行宪法条文均出自于《世界各国宪法》，中国检察出版社2012年版。
〔3〕1801年，时任美国总统的亚当斯在卸任前紧急任命了一批“午夜法官”(MidnightJudges)，但由于前国务卿马歇尔的疏忽，导致包括马伯里在内的一部分人的任命状未能及时发出，继任的总统杰弗逊命令国务卿麦迪逊扣押这批委任状。马伯里依据《1789年司法条例》第13条(该条规定联邦最高法院具有针对联邦官员提出的执行令案件的初审管辖权)将麦迪逊诉至联邦最高法院，要求法院命令其发出委任状。审理此案的最高法院大法官马歇尔裁定马伯里应该获得委任状，但同时首次运用司法审查权，以该案中所援引的《1789年司法条例》第13条违反了联邦宪法关于最高法院初审管辖权的规定无效而将案件撤销。
〔4〕塞缪尔·蔡斯于1796年至1811年任美国联邦最高法院大法官，是马歇尔法院的成员，因其政治立场与当时掌权的杰斐逊党人不合，1805年遭到了杰斐逊党人的弹劾，试图通过弹劾来免除蔡斯的职务。对塞缪尔·蔡斯进行指控的根据是他担任大法官时的行为，而远不是宪法所规定的“严重犯罪和不当行为”。实际上，人们普遍认为这次弹劾是有政治目的的。蔡斯审判本身以无罪宣判告终，因为杰斐逊党派中有足够多的参议院为被告的论辩所说服，从而使得定罪的投票没有达到宪法规定的多数。参见伯纳德·施瓦茨:《美国最高法院史》，毕洪海等译，中国政法大学出版社2004年版，第61页。
〔5〕［美］H．W．埃尔曼:《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，清华大学出版社2002年版，第225－226页。
〔6〕同注4引书，第61页。
〔7〕同注4引书，第61页。
〔8〕同注4引书，第61－62页。
〔9〕［美］克米特·L．霍尔主编:《牛津美国联邦最高法院指南》(第二版)，许明月等译，北京大学出版社2009年版，第150页。
〔10〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第392页。
〔11〕同注10引书，第396页。
〔12〕参见李步云、柳志伟:“司法独立的几个问题”，载《法学研究》2002年第3期。
〔13〕［美］伊·A．马丁:《牛津法律辞典》，上海翻译出版公司1991年版，第328页。
〔14〕《尚书·吕刑》。
〔15〕［德］克劳思·罗科信:《刑事诉讼法》(第24版)，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第117页。
〔16〕《马克思恩格斯选集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第76页。
〔17〕同注5引书，第86－87页。
〔18〕王泽鉴:《法律思维与民法实例:请求权基础理论体系》，中国政法大学出版社2001年版，第1页。
〔19〕季卫东:《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第200页。
〔20〕《德意志联邦共和国基本法》第97条。
〔21〕《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第178条规定:“合议庭审理、评议后，应当及时作出判决、裁定。拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件，合议庭应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定。对合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”
〔22〕关于政法委原则上不宜协调决定案件的看法，参见笔者在《政法论坛》2011年第1期发表的《关于司法权威问题之探讨》一文。
〔23〕［德］沃尔夫甘·许茨:“司法独立——一个过去和现在的问题”，李士彤译，载《环球法律评论》1981年第4期。
〔24〕杨万国:“法院判决前接到政府‘警告函’”，载《新京报》2010年6月28日。
〔25〕江必新:“论合议庭职能的强化”，载《法律适用》2000年第1期。
〔26〕刘瑞祥、刘志超:“提升审判质量的探索与实践———以审判管理为视角”，载淮安市中级人民法院网站，http://fy．huaian．gov．cn/web/fy/2011/11/23/2532164．html，(最后访问时间为2012年12月12日)。
〔27〕“重机制严管理提质效互助法院民一庭七项措施助力审判管理”，据该文介绍，青海省互助土族自治县人民法院民一庭规定对所有判决的案件全部经过庭务会议讨论，严把案件事实、法律适用、证据关，同时，有利于廉政监督，杜绝案件不廉、不公问题。载青海平安网，http://www．qh．xinhuanet．com/qhpeace/2011－03/29/content_22400301．htm，(最后访问时间为2012年12月12日)。
〔28〕参见［美］卡尔威因·帕尔德森:《美国宪法释义》，徐卫东、吴新平译，华夏出版社1989年版，第138－140页。
〔29〕《香港基本法》第89条规定:“香港特别行政区法院的法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可根据终审法院首席法官任命不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。香港特别行政区终审法院的首席法官在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可任命不少于五名当地法官组成的审议庭进行审议，并可根据其建议，依照本法规定的程序，予以免职。”
〔30〕康殷:《香港司法独立世界排第十五》，载凤凰网，http://news．ifeng．com/hongkong/detail_2011_10/06/9656694_0．shtml(最后访问时间为2013年1月7日)
〔31〕SeeSurveyofJudicialSalaries．Vol．27，No．1，publishedbytheNationalCenterforStateCourts，availableatwww．ncsconline．org
〔32〕据统计，在1999年，最高法院的院长月工资为230．4万日元，最高法院法官的月工资为168．2万日元，东京高等法院院长的工资为161万日元。高等法院的法官及地方法院院长、地方法院的法官、家庭法院的院长、家庭法院的法官的月工资标准分为八等，最低等为93．7万日元。参见日本国最高法院事务总局编:《日本的裁判》，法学书院1999年版，第117页。转引自冷罗生:《日本现代审判制度》，中国政法大学出版社2003年版，第230－233页。
〔33〕按照日本国家人事院公布的2003年公务员工资标准，处长级月薪约为95．83万日元。参见盛立中:“国外公务员每年能够赚多少钱”，载《世界新闻报》2005年3月24日。
（文章来源：《比较法研究》2013年02期）
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